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    北戴河酒店杂谈:北戴河模式难救渤海

    文章来源:本网站原创   浏览次数:621次   最后更新时间:2012/12/21 9:04:37

    两个月前的2012年10月17日,中国国家海洋局高调宣布将在渤海划定海洋生态保护红线,出台了《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》(下称《意见》)。《中国海洋报》将该文件称为“最严格渤海环境保护政策”。

    消息一出,网络上叫好声一片。自2011年6月美国康菲石油公司酿成渤海溢油事件以来,媒体关于渤海的一轮又一轮密集报道让该海域的深重污染广为人知,公众对渤海生态环境的关切达到前所未有的程度。

    时隔一年多,康菲溢油赔偿等事宜尘埃落定,国家海洋局推出生态红线制度,试图在治理海洋污染领域有所作为。但直至两个月后的今天,公众对生态红线的了解仍止于当时的新闻通稿,国家海洋局至今未向社会公布《意见》全文。

    事实上,就在《意见》在全国海洋系统内部颁发的次日,即10月18日,国家海洋局就召开环渤海三省一市会议,部署生态红线划定工作。

    该会议的地点在河北省首府石家庄,要点有二,一为“系统总结、推广北戴河海洋环境综合整治和生态红线试点经验”;二为“研究部署渤海海洋生态环境红线划定工作”。显然,欲知国家海洋局为渤海生态开出的新药方本身,需要先知晓北戴河试点。

    了解渤海的人都知道,北戴河是渤海海域中一个特殊的地方。它除了是环渤海居民的度假胜地,还曾是中央领导暑期办公之地,也是中央各部委老干部疗养之地,有特殊政治意义。翻开官方渤海近岸污染示意图可见,北戴河及与其相邻的南戴河是近年渤海沿岸少见的轻污染海域。

    财新记者近日专赴北戴河,了解该试点实施近岸环境整治和生态红线的现实情形,试图评估此模式对渤海污染治理的借鉴意义。

    学者目前对北戴河试点较为一致的看法是,其挟政治优势和自然优势进行的生态红线等做法,对全渤海生态有一定借鉴意义,但恐难以在渤海其余区域复制。渤海治污还需另寻答案。

    海上划红线

    红线一词,近年在中国环境界颇为流行,其义类似不可逾越之底线。继“18亿亩耕地红线”提法之后,中国环保部门近年也推出生态红线制度,目前以内蒙古和江西为试点的陆地生态红线划定工作已处最后阶段。

    渤海海岸线长度2700余公里,其中由河北省秦皇岛市管辖的有162公里。财新记者从秦皇岛市官方获悉,国家海洋局北海分局于2012年6月至10月,已在秦皇岛北戴河等大部分海域试点完成生态红线划定工作。这是中国海洋管理领域首次引入红线制度。

    北戴河及附近海域的生态红线,并不存在于实地,而是存在于规划中的一种具法律意义的区划。在采访中,当地相关部门婉拒财新记者察看生态红线具体位置的请求。

    河北省海洋生态红线划定项目首席专家、河北师范大学教授高伟明向财新记者解释,生态红线有重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区三种。根据国家海洋局的要求,海洋保护区和自然保护区的核心区及缓冲区,将会被定为禁止开发区;红线中的其他地区,则是限制开发区。

    高伟明介绍说,譬如重要渔业海域就要限制海洋养殖的密度,并且在这一区域禁止其他行业的开发;海滨浴场就只能供海水浴之用,不能进行其他建设。

    据介绍,海洋生态红线也可以在近海陆地上划定,可能对海洋生态环境造成影响的部分陆地也可以被划为红线区,实施禁止或限制开发措施。国家海洋局在《意见》中明确向环渤海各省市下达了生态红线区面积和海岸自然岸线长度的比例指标。

    在采访中,多位秦皇岛市官方知情人士表示,海洋生态红线划定不久,还谈不上对海洋生态起到保护作用,其作用应在未来。

    陆上大治污

    在10月18日渤海海洋环境保护专题会议上,国家海洋局副局长王飞将北戴河试点经验分为两部分,海洋生态红线之外,北戴河海洋环境综合整治被重点提及。

    河北省海洋局的一名官员告诉财新记者,秦皇岛以旅游业立市,北戴河区曾承担中央领导人暑期办公的职能,数十年来一直有确保暑期海水水质优良的重任,这让当地压力巨大。

    据介绍,北戴河区在多年前就对区内渔船进行赎买,尽可能避免渔业生产对海洋环境的影响。有污染的工业企业更是禁止发展。

    这种严格的环境措施在2012年起进一步加码。2012年初,秦皇岛市启动了一项名为“北戴河及相邻地区近岸海域环境综合整治”的浩大工程,被外界评价为近年来环渤海地区规模最大的海域环境治理工程。该工程由河北省发改委牵头,中央和地方共同出资,总投资额高达117.5亿元,计划分三年完成。

    秦皇岛市以空前力度治理北戴河及相邻地区海域,一个关键原因是2011年北戴河新区的正式成立。当年1月,原黄金海岸保护建设管理区更名为北戴河新区,当年9月,其职能交接基本结束,同时新区行政中心正式落成。在相关规划中,未来秦皇岛市将出现北戴河区和北戴河新区两翼齐飞局面。

    北戴河新区北起北戴河,南至滦河,辖海岸线82公里,面积共425.8平方公里。新区与北戴河区一样具有邻近渤海的地域优势。秦皇岛对新区寄予厚望,该新区的建设目标是“秦皇岛的‘浦东’、北方的‘香港’、中国的‘夏威夷’”。

    当地官员介绍,由于北戴河新区之前距传统北戴河海域较远,工业建设所受限制不大,历史上布局了较多污染企业,造成的污染较大。

    新区以高端休闲旅游、科技生态研发、总部经济等为定位,因此近岸渤海生态能否好转变得事关重大。

    秦皇岛市制定了关停违法排污和落后产能企业计划,2012年分四批关停了207家违法违规排污企业,淘汰24条落后生产线,清理河道136公里。秦皇岛市发改委相关负责人向财新记者介绍,2012年上半年共实施了60项工程,目前已完成的有57项,总投资额12.2亿元。

    秦皇岛市发改委一位官员坦承,2012年实施的项目主要着眼于治理水源污染,“都是一些短期内就能见效”的项目。如河道治理工程实际上包括清淤、护岸、绿化等多个方面,但大多数河道整治的护岸、绿化、交通配套等有所放缓,而把主要精力集中在清淤上,因为清淤对水质改善的短期作用比较显著。

    秦皇岛市一名政府官员表示,此次秦皇岛进行的近岸环境综合整治,多数财政经费来源于中央和河北省的拨付,秦皇岛市很大程度上主要负责执行。财新记者查阅2012年3月河北省发改委下发的37个具体建设项目的投资计划发现, 37个项目的总投资额为9.75亿元,其中中央补助资金5.39亿元,占到总投资额的一半以上。

    据秦皇岛当地媒体报道,这场整治对于维持渤海暑期水质标准收到一定效果,北戴河12个海水浴场2012年夏季期间除暴雨期间个别浴场水质下降以外,其余时间均达到了二类(较清洁)标准。

    北戴河当地政府也有其独特苦恼。北戴河区政府的一位工作人员也向财新记者表示,渤海整体污染较重,单靠秦皇岛一地的努力难达其功。“黄海、东海、南海等很多地方水质都可以达到一类,我们这里能维持二类已经很不容易了。”

    难以复制

    对于陆地治污和海洋生态红线相结合的北戴河模式,海洋和环境界学者均给予极大肯定,认为这种陆海统筹治海的模式正是未来方向。但多数学者同时认为,现实中,北戴河模式可能难以复制,也难以推行。

    在采访中,就连一位北戴河新区工作人员也认为,从本质看,北戴河沿岸重拳治污更类似“政治工程”,很难在渤海沿岸地区全面推开。

    中国环境科学院研究员、《渤海环境保护总体规划》编制组组长夏青告诉财新记者,秦皇岛市此次“做了细致的规划,落实得比较好”,基本上掐断了沿岸地区的污染源。但夏青提醒财新记者注意北戴河沿岸与渤海其他地方的不同之处。

    秦皇岛市内的入海河流涉及流域较小,很少来自境外,因此在本市进行陆海统筹就可收到治海效果。但环渤海其他地方并非如此,如辽河涉及东北地区多个城市,不只是锦州或者葫芦岛的事;从山东入渤海的黄河涉及十几个省份;从天津入海的多条海河支流,也涉及非常广大的地域。

    夏青还指出,因为政治和旅游等原因,在历史上秦皇岛市海岸利用得不多,所以生态红线的划定相对容易,但是环渤海其余地方海岸利用较充分。

    “(其他地方)划定的红线和既有情况相违背怎么处理?近岸很多地方都开发了,对环境已经造成了客观影响,这些已经开发、已经建起来的码头能不能拆掉?现在就连三江源保护区的边界都在改,所以说红线是人划的,很有可能因为各种各样的利益而妥协。”夏青说。

    中国高技术产业化研究会海洋分会秘书长张宝印更为关心政府部门的重视和联动。他认为环渤海其余地方显然难获与北戴河地区一样的政府重视。此外,北戴河海域治污仅需一市政府努力即可,而其余地区一般涉及多省多地,难以行动一致。

    此外,多位受访学者认为,除北戴河外,其余地方海洋治理难以获得北戴河海域那样的巨量资金支持,尤其是中央资金支持部分。

    河北省海洋局一位部门负责人坦承,在北戴河之外,河北省其他不少地区严格执行生态红线也存在难度。 “我们的目标当然是既要发展,又要生态。由于交通便利、运输成本低,近年来大量的重化工企业向沿海地区转移的趋势很难扭转。现在能强调的,只能是采取更严格的环评措施,尽可能地少占用海洋资源。”

    渤海仍待答案

    夏青主张等到整个渤海海域生态红线全部划定之后,再来评价其对海洋生态保护的效果。多位学者指出,在本质上,渤海治污缺的不是规划和措施,所以北戴河模式本身难救渤海。

    渤海9000多年的秀美,在现代经济活动的掠夺蹂躏之下,仅30余年就污秽不堪,昔日中国最大海上渔场已几乎无鱼可捕。中国学界政界关注渤海问题久矣,在污染的同时,一个个全局的、地方的治理方案次第登场。

    最近十余年,最著名的治理方案当属国家环保部门主导的“渤海碧海行动计划”以及正在实施的《渤海环境保护总体规划》。前者目标宏伟,最终黯然收场,后者被评务实周全,但成功与否尚需观察。

    2001年9月,国务院作出关于“渤海碧海行动计划”的批复,这是中国终于首次推出全面治理渤海污染的计划。碧海计划的核心,是关停整个环渤海区域的不达标排放企业,采取建污水处理厂等环保设施,大力削减陆源污染物排放入海。最终,陆净则海清。

    该行动施行数年、投入千亿元巨资后无果而终。多位海洋系统的人士向财新记者解释称,环保部门习惯治理陆地污染,对海洋其实并不了解,那套计划过多考虑陆地,忽视了海洋。

    2008年初之后,《渤海环境保护总体规划》代替了碧海行动。该总体规划编制组组长夏青解释说,规划并非像外界所说由国家海洋局主导,而是发改委牵头,联合海洋、环保、水利、农业、交通、财政等国家九部委以及沿渤海三省一市共同编制。

    之所以实施这个总体规划,在于政界学界对渤海污染治理有了新的认识,认为渤海污染原因有陆有海,40多条入海河流涉及的所有流域都有责任,渤海污染是一个“从山顶到海洋”过程,因此必须陆海统筹,合力治污。

    总体规划相比碧海行动更加务实。例如,它没设治污时间表,也没设定具体目标。夏青对此解释称,没有明确目标的原因有三:一是陆上污染源确实需要一段时间才能治理好;二是各部委的数据无法接口,对不上;三是对氮、磷等污染源治理,还没找到明确有效的办法。夏青说,其实渤海治污的一个决定性的前提,即陆上河流流域治理。所以先将黄河、海河、辽河三大流域治好,渤海才能好。“陆上水清之日,才是渤海变清之时。”

    有识者指出,渤海治污,行动也好,规划也罢,抑或是立法,都不是最重要的,关键是当政者是否真的是痛下决心改变经济发展方式,如果真的认为为了环境可以牲牺一些经济速度,那就能治好,否则只会沦为庸医开药,一服没用再换一服。



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